Quelles sont les différentes étapes d’adoption d’une loi de finances ? Une année entière est nécessaire pour élaborer la loi de finances, c’est-à-dire le budget de l’État. Ce processus suit plusieurs phases tout au long de l’année. Concernant le projet de loi de finances pour 2026, les débats parlementaires non encore achevés ont conduit à certaines propositions d’amendements qui concernent les plans d’épargne retraite (PER).
Qu’est-ce que la loi de finances ?
Chaque année, la loi de finances détermine l’ensemble des recettes et dépenses de l’État pour l’année suivante. La loi de finances détermine ainsi le budget de l’État, c’est-à-dire la nature, le montant et l’affectation des ressources et des impositions de toutes natures et des charges selon un équilibre économique et financier déterminé. C’est également la loi de finances qui donne autorisation à l’État pour emprunter afin de se financer.
Les travaux préparatoires de la loi de finances commencent en janvier avec la préparation du projet de loi de finances et s’achèvent, en principe, en décembre avec le vote du Parlement et la publication de la loi de finances définitive.
Les différentes étapes d’adoption de la loi de finances
De nombreux acteurs interviennent lors des différentes étapes de la production de la loi de finances, partagée en deux phases :
- La phase administrative (préparation du projet de loi de finances) : intervention du Gouvernement et des administrations (Premier ministre, direction du Budget, ministères, différents ministres et leurs cabinets), du Conseil d’État et du Haut Conseil des finances publiques ;
- La phase parlementaire (vote de la loi de finances) : vote par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) et validation par Conseil constitutionnel.
Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Celui-ci est adopté, en principe, au plus tard le 31 décembre de chaque année, pour un an, à l’issue d’un long processus.
Préparation du projet de loi de finances
Durant la phase administrative, le projet de loi de finances est élaboré, de janvier à septembre, par le Gouvernement et les différents ministères selon les priorités en matière de politiques publiques. En septembre, il est soumis pour avis au Conseil d’État et au Haut conseil des finances publiques (HCFP). Puis, courant septembre, le projet de loi de finances est adopté en Conseil des ministres et transmis au Parlement.
Vote de la loi de finances
La phase parlementaire de l’adoption de la loi de finances commence juste après l’adoption du projet de loi de finances en Conseil des ministres. Le projet de loi est ensuite débattu par le Parlement, examiné par le Conseil constitutionnel et promulgué en dernière étape par le Président de la République.
Le projet de loi de finances est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. D’octobre à décembre, le texte est discuté, modifié par voie d’amendements et voté d’abord à l’Assemblée nationale, puis transmis au Sénat. Le Parlement dispose de 70 jours après le dépôt du projet de loi de finances pour examiner, amender et voter le projet de loi de finances. Il n’existe pas de deuxième lecture pour les lois de finances, et l’urgence est de droit. Si nécessaire, le Gouvernement convoque une commission mixte paritaire (CMP). En cas d’échec de la CMP, après une nouvelle lecture par les deux assemblées parlementaires, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. C’est donc l’Assemblée nationale qui a le dernier mot.
Fin décembre, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner la conformité du projet de loi à la Constitution. Enfin, la loi de finances est promulguée par le Président de la République et publiée au Journal officiel, au plus tard le 31 décembre.
La possibilité d’adopter la loi de finances par ordonnance
Si l’Assemblée nationale et le Sénat ne votent pas l’ensemble du projet de loi de finances dans le délai de 70 jours après son dépôt, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être appliquées par le Gouvernement par ordonnance.
Dans ce cas, c’est la version initiale du projet de loi de finances (c’est-à-dire sans les amendements votés pendant l’examen parlementaire) qui est en principe mise en œuvre.
Le recours aux ordonnances pour la mise en œuvre du budget permet de garantir la continuité de l’État. Toutefois, cette option n’est pas envisageable si le Parlement rejette purement et simplement le projet de loi de finances.
La possibilité de recourir aux ordonnances pour l’entrée en vigueur du budget n’a, à ce jour, jamais été mise en œuvre.
Remarque : En 2024, le Gouvernement démissionnaire avait eu recours à une loi de finances spéciale après la censure du Gouvernement. La loi de finances spéciale ne remplace pas le budget. Elle a pour objectif d’organiser une situation provisoire jusqu’à l’adoption de la loi de finances l’année suivante. Son périmètre est strictement défini : elle autorise la perception des impôts et des ressources publiques nécessaires au financement des dépenses publiques essentielles.
Pour aller plus loin : procédure d’adoption d’une loi de finances
Projet de loi de finances 2026 et PER
Les débats parlementaires qui ont eu lieu en octobre et novembre autour du projet de loi de finances pour 2026 ont conduit à certaines propositions d’amendements qui concernent les plans d’épargne retraite (PER).
Les versements effectués chaque année sur le PER sont déductibles fiscalement des revenus professionnels ou personnels du titulaire, dans certaines limites. Lorsque les versements volontaires sur le PER d’une année sont inférieurs à la limite de déduction fiscale de l’année considérée, la partie de déduction non utilisée peut être utilisée au cours de l’une des 3 années suivantes. Un amendement parlementaire propose de faire passer de 3 à 5 ans la période de référence pour l’utilisation de la fraction non utilisée du plafond de déduction.
Par ailleurs, dans le régime actuel, même si le PER est en premier lieu destiné à la constitution d’un capital-retraite durant la vie active, il n’y pas d’obligation de déblocage du PER à la retraite. Ainsi, le titulaire du PER peut décider de ne pas liquider immédiatement son PER une fois à la retraite et de conserver tout ou partie de son épargne accumulée sur son plan. Lorsque le titulaire d’un PER alimenté par des versements ayant fait l’objet de la déduction fiscale à l’entrée décède avant la liquidation de son plan, les sommes accumulées sur le plan et transmises aux ayants droit sont imposées au titre des droits de succession, sans être imposées au titre de l’impôt sur le revenu. Un amendement de la commission des finances de l’Assemblée nationale propose de mettre fin à cette optimisation fiscale en imposant la liquidation obligatoire du PER dès l’âge légal de la retraite, afin d’éviter que le plan ne soit conservé jusqu’au décès de son titulaire.
Ces amendements ne sont, à ce stade, que des propositions et n’ont pas fait l’objet d’une adoption définitive.
Pour en savoir plus sur le régime fiscal actuel du PER : La fiscalité du PER
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